A partir de marzo de 2020, el Gobierno aprobó diversas normas que establecían la suspensión temporal, primero, y la apertura con restricciones, después, en la actividad de bares y restaurantes, con la finalidad de evitar y mitigar la propagación del virus.
El recurrente es uno de los muchos afectados por las restricciones señaladas, que han reclamado responsabilidad patrimonial a la Administración por los daños sufridos durante dicho periodo y que han recurrido a la vía judicial después de la desestimación de su solicitud por la Administración.
La parte recurrente basa su reclamación de responsabilidad patrimonial básicamente en el hecho de que los daños patrimoniales cuya reparación se solicita se derivan de las normas que impusieron un conjunto de restricciones y medidas de contención y que fueron incluidas en los reales decretos del estado de alarma. Esas normas tienen desde la perspectiva constitucional valor de ley, según ha reconocido tanto el Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional. En consecuencia, la responsabilidad que se reclama es la del Estado-legislador, que es la que se genera por la actividad legislativa del Estado.
Responsabilidad patrimonial por actos legislativos
Los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones públicas de las lesiones que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos -de naturaleza no expropiatoria de derechos- que no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen. Además, la responsabilidad del Estado puede surgir también cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional o que sea contraria al Derecho de la Unión Europea (LRJSP art.32.3).
El TS entiende que no concurren en el caso los requisitos legales para que concurra este tipo de responsabilidad patrimonial:
- Inconstitucionalidad de la norma: Aunque los reales decretos del estado de alarma se declararon parcialmente inconstitucionales, el propio Tribunal Constitucional afirmó que esa inconstitucionalidad no era por sí misma título para fundar reclamaciones de responsabilidad patrimonial (TCo 148/2021 )
- Ausencia de deber jurídico de soportar los daños por los afectados: Tanto el Tribunal Constitucional como ahora el Tribunal Supremo han considerado que los daños sufridos no son antijurídicos. Las medidas adoptadas fueron necesarias, adecuadas y proporcionadas a la gravedad de la situación y gozaron del suficiente grado de generalidad en cuanto a sus destinatarios, de manera que estos tuvieron el deber jurídico de soportarlas sin generar ningún derecho de indemnización por los posibles perjuicios sufridos.
En este sentido, se afirma que la sociedad en su conjunto tuvo que soportar las decisiones adoptadas por los poderes públicos para preservar la salud y la vida de los ciudadanos, de manera que la vía de reparación o minoración de los daños para aquellos que los padecieron con mayor intensidad, de ser procedente, tiene que ser la de las ayudas públicas -que se concedieron ampliamente- pero no la de la responsabilidad patrimonial, que exige como presupuesto inexcusable de una antijuridicidad que aquí no es predicable, por tener todos el deber jurídico de soportar las restricciones establecidas en los reales decretos de los estados de alarma, reales decretos que, por otra parte, no contemplan medida indemnizatoria alguna.
También se considera que el deber jurídico de soportar los daños se fundamenta en las previsiones de la Ley General de Salud Pública, que excluye que la Administración deba indemnizar los gastos causados por las medidas adoptadas para preservar la salud pública (L 33/2011 art.54.3).
A todo lo anterior se añade que el principio de precaución , reconocido por el Derecho de la Unión Europea,
El propio Tribunal Constitucional considero\u0301 las medidas restrictivas idóneas, necesarias y proporcionales (TCo 148/2021 ).
La consecuencia de la aplicación del principio de precaución determina la imposibilidad de derivar responsabilidad a la Administración cuando las medidas sanitarias adoptadas tendieron a mitigar o evitar la propagación de los contagios, siempre y cuando se muestren razonables y proporcionadas, aunque posteriormente se pudiese demostrar que resultaron innecesarias, pues lo trascendental es la incertidumbre científica sobre la naturaleza y alcance del riesgo.
Que así se establezca en el propio acto legislativo que provoca el daño cuya reparación se reclama: Tampoco se cumple este requisito, pues ninguno de los reales decretos de declaración o prórroga del estado de alarma contienen esa previsión.
Responsabilidad por funcionamiento anormal de los servicios públicos
Junto a la posible responsabilidad del Estado-legislador, el recurrente considera igualmente que ha existido cierto grado de omisión o demora por parte de la Administración en la respuesta a la pandemia, lo que daría lugar a responsabilidad por el funcionamiento anormal de los servicios públicos, un tipo de responsabilidad jurídicamente distinta de la anterior.
Este argumento es rechazado igualmente, pues los daños que se reclaman se imputan al cierre del establecimiento acordado por el estado de alarma y no al retraso en la adopción de medidas o al cumplimiento de las recomendaciones de organismos internacionales. Para poder imputar los daños sufridos, en todo o en parte, a esos retrasos o incumplimientos habría sido preciso un esfuerzo de argumentación y prueba sobre la causalidad existente entre unos y otros, sin que tal esfuerzo se haya realizado mínimamente.
Régimen específico de responsabilidad derivado del estado de alarma
Otro de los argumentos del recurrente se basa en la concurrencia de un régimen de responsabilidad específico, con unos requisitos distintos de los previstos en la LRJSP, en supuestos de estados de alarma, excepción o sitio.
La ley reguladora de estas situaciones establece que quienes, como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de estos estados sufran, de forma directa, o en su persona, derechos o bienes, daños o perjuicios por actos que no les sean imputables, tienen derecho a ser indemnizados de acuerdo con lo dispuesto en las leyes (LO 4/1981 art.3.2).
Entiende el TS que de ese precepto no se deduce en modo alguno un régimen de responsabilidad diferente del general establecido, sino que, por el contrario, lo que hace es precisamente remitirse al régimen general de responsabilidad regulado en la LRJSP.
Distinción con la expropiación forzosa
Ante la pretensión del reclamante de considerar que se han producido actos materialmente expropiatorios y merecedores de compensación por el sacrificio de bienes y derechos, la sentencia rechaza la aplicación del instituto de la expropiación forzosa como mecanismo de reparación de los daños derivados del cumplimiento de la normativa COVID-19.
No se trata de un supuesto de privación singular de bienes o derechos, entendida esta como sacrificio especial impuesto deliberadamente de forma directa a través de un procedimiento específico, sino ante un supuesto de restricciones generales de carácter temporal del ejercicio de determinados derechos impuestas en una norma jurídica con valor de ley que obliga a todos y con el fin de preservar la salud y la vida de los ciudadanos.
Fuerza mayor
Se analiza igualmente la posible concurrencia de fuerza mayor como factor que puede impedir el nacimiento de la responsabilidad patrimonial al destruir el vínculo causal entre la actividad de los poderes públicos y el daño alegado.
Entiende el TS que la pandemia producida por el COVID-19 se ajusta a la definición de circunstancia de fuerza mayor porque constituyó un acontecimiento insólito e inesperado en el momento en el que surgió y por la forma en la que se extendió por todo el planeta en sus primeros momentos, inicio y desarrollo completamente ajeno a la actividad de las Administraciones públicas.
En ese sentido, la fuerza mayor podría operar como supuesto de exención de la responsabilidad patrimonial en relación con determinados daños directamente imputables a la pandemia, pero no cuando los daños se imputan a la actividad de los poderes públicos.
La pandemia, como causa de fuerza mayor, no puede excluir la responsabilidad de haberse producido una actividad pública para hacer frente a la pandemia insuficiente, desproporcionada o irrazonable. Al haber sido calificada como adecuada a la situación, teniendo en cuenta el grado de incertidumbre existente, dicha responsabilidad debe ser excluida.